Klaus Iohannis, sesizare de neconstituționalitate a Legii de organizare judiciară

București, 28 iunie 2018

Domnului VALER DORNEANU

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară

Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară a fost transmisă de către Parlament Președintelui României în vederea promulgării la data de 22 iunie 2018. În opinia noastră, legea menționată a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 77 alin. (2), art. 64 şi 147 alin. (4) din Constituție. De asemenea, prin raportare la art. 77 alin. (2) din Legea fundamentală, Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară a fost adoptată și cu încălcarea principiilor ce decurg din prevederile art. 1 alin. (4) și (5) și ale art. 61 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 80 alin. (2) din Constituție, pentru motivele prezentate în mai jos.

În aplicarea prevederilor art. 77 alin. (2) din Constituție, la data de 15 iunie a.c. Președintele României a formulat o cerere de reexaminare cu privire la Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Motivele de reexaminare, structurate în 19 puncte și dezvoltate pe 27 de pagini, vizau atât aspecte ce țin de necesitatea reglementării ori de modul în care dispozițiile nou introduse se integrează în sistemul normativ, cât și respectarea normelor de tehnică legislativă de natură să asigure coerența actului normativ. Camera Deputaților, în calitate de primă Cameră sesizată, a reexaminat legea dedusă controlului de constituționalitate în ziua de 18 iunie a.c. (în această zi, legea în cauză fiind repartizată de către Biroul permanent comisiei juridice, care a întocmit raportul; în aceeași zi, legea a fost înscrisă pe ordinea de zi a Camerei Deputaţilor, care după ce a adoptat-o a transmis-o Senatului, spre dezbatere și adoptare). Cu aceeași celeritate, Senatul, în calitate de Cameră decizională, două zile mai târziu a adoptat legea dedusă controlului de constituționalitate în forma transmisă inițial la promulgare, respingând implicit cererea de reexaminare.

Deși motivele din cererea de reexaminare trimiteau la texte concrete din legea criticată, din rapoartele comisiilor sesizate în fond ale ambelor Camere ale Parlamentului nu rezultă care sunt rațiunile pentru care s-a ajuns la soluția respingerii acestora. De asemenea, lipsa acestor argumente ori a dezbaterii motivelor cererii de reexaminare reiese și din dezbaterile plenului Camerei Deputaților. Spre deosebire de Cameră, la Senat, plenul a respins, fără vreo motivare, amendamentele formulate.

În ceea ce privește admisibilitatea prezentei sesizări

Prezenta sesizare vizează motive de neconstituționalitate extrinsecă referitoare la respectarea normelor și principiilor constituționale aplicabile în procedura de adoptare a legilor. Astfel, prin Decizia nr. 334/2018, par. 32, Curtea Constituțională a statuat: „(...) Similar, cererea de reexaminare formulată conform art. 77 alin. (2) din Constituție are drept efect redeschiderea procedurii legislative, însă numai în limitele cererii de reexaminare [Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragraful 47]. Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Președintelui României, precum și pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor și coerența reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar și unele dispoziții ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea [Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, paragraful 46]. Prin urmare, și în privința legii adoptate ca urmare a admiterii cererii de reexaminare, în măsura în care un text legal nu a format obiectul reexaminării, el nu poate forma obiectul controlului de constituționalitate a legii reexaminate. De asemenea, întrucât cererea de reexaminare nu este obligatorie pentru Parlament, spre deosebire de decizia de neconstituționalitate, în cazul în care Parlamentul o respinge sau o admite în parte, nu pot forma obiect al controlului de constituționalitate dispozițiile legale nereexaminate, și anume cele care nu au suferit niciun eveniment legislativ în procedura de reexaminare. Prin urmare, indiferent că o cerere de reexaminare a fost admisă/admisă în parte/respinsă, pot forma obiectul controlului a priori de constituționalitate numai dispozițiile legale supuse unor intervenții legislative în procedura de reexaminare, precum și procedura de adoptare a legii în urma cererii de reexaminare, cu titlu exemplificativ, reţinându-se cvorumul de ședință, majoritatea de vot sau ordinea de sesizare a Camerelor Parlamentului. În măsura în care titularii dreptului de sesizare a Curții Constituționale prevăzuți la art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție formulează o obiecție de neconstituționalitate fără a contesta diferența specifică dintre varianta redacțională a legii reexaminate și cea inițială a legii, Curtea urmează să constate inadmisibilitatea acesteia."

În ceea ce privește motivele de neconstituționalitate extrinsecă

După cum s-a stabilit constant în jurisprudența constituțională, reexaminarea unei legi ca urmare a unei cereri formulate de Președintele României implică o dezbatere specializată, limitată la motivele/rațiunile/textele cuprinse prin însăși această cerere.

Astfel, Curtea Constituțională a stabilit că „ (...) relația dintre Președintele României și Parlament este caracterizată printr-un dialog constituțional permanent, iar în cadrul acestuia fiecare dintre cele două autorități trebuie să colaboreze în mod loial, cu respectarea rolului lor constituțional. Astfel, constituantul a acordat dreptul Președintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise în actul de legiferare sau pentru a se regândi o anumită soluție legislativă atât pentru motive de constituționalitate, cât și de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constituțional se deschide un dialog interinstituțional ce trebuie să fie guvernat de normele constituționale referitoare la colaborarea loială între acestea. În acest caz, Parlamentului îi revine rolul fie de a-și însuși observațiile, fie de a le repudia, fie de a respinge la vot propunerea/proiectul de lege, atunci când consideră că motivele invocate sunt întemeiate, iar anvergura acestora determină caracterul inacceptabil al legii. Prin urmare, dialogul constituțional are drept efect redeschiderea procedurii legislative între aceste instituții, însă numai în limitele cererii de reexaminare. (...) Rezultă că soluția corectă care conciliază rolul preeminent al Parlamentului în procesul de legiferare și rolul Președintelui României de a sancționa punerea în executare a legii este aceea ca dezbaterea parlamentară să fie reluată în limitele cererii de reexaminare. Această soluție se sprijină pe dialogul constituțional dintre cele două autorități publice, ce implică separarea și echilibrul dintre funcțiile statului pe care acestea le exercită, pe necesitatea respectării rolului lor constituțional și pe colaborarea constituțională loială dintre acestea. (...) Așadar, pronunțarea Parlamentului asupra legii, în limitele cererii de reexaminare, decurge din art. 1 alin. (4) și (5), art. 61 alin. (1) și art. 80 alin. (2) din Constituție, ceea ce înseamnă că art. 77 alin. (2) și (3) din Constituție trebuie coroborat cu textele constituționale anterior referite." (Decizia nr. 63/2018, par. 47 și 48).

Totodată, printr-o jurisprudență constantă, Curtea Constituțională a statuat: "(...) printre atribuțiile Președintelui României în cadrul raporturilor pe care acesta le are cu Parlamentul și care vizează legiferarea este cererea de reexaminare a unei legi înainte de promulgare. Potrivit art. 77 alin. (2) din Constituție, "înainte de promulgare, Președintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii". Din examinarea dispozițiilor constituționale rezultă că Președintele, în cadrul procedurii de promulgare, are obligația de a analiza conținutul normativ al legii și de a constata dacă au fost respectate prevederile regulamentare, constituționale sau convenționale la care România este parte sau dacă interesul public, realitățile sociale, economice sau politice justifică reglementarea adoptată de Parlament şi supusă promulgării. Prin urmare, analiza Președintelui poate viza, pe de o parte, aspecte de legalitate, deficiențe ale legii legate de procedura de adoptare sau de conținutul său prin raportare la acte normative interne sau internaționale în vigoare, fiind necesară corelarea cu ansamblul reglementărilor interne și armonizarea legislației naționale cu legislația europeană și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului [a se vedea şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative] şi, pe de altă parte, aspecte de oportunitate care privesc efectele economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările adoptate, legiuitorul fiind obligat să fundamenteze temeinic soluțiile pe care le cuprinde legea, pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern [a se vedea şi art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000]. 11. Reexaminarea poate fi cerută o singură dată, pentru orice motiv - de formă/procedură sau de fond/conținut, cu privire la legea în integralitatea sa sau pentru o parte dintre normele sale. Ca urmare a formulării cererii de reexaminare, legea este retrimisă în Parlament, care este obligat să reia procedura de legiferare și să dezbată în plenul celor două Camere solicitările adresate de Președinte. 12. Atât doctrina de specialitate, cât și jurisprudența Curții Constituționale (a se vedea în acest sens Decizia nr. 355 din 4 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2007, sau Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 2 februarie 2015) sunt în sensul că limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. Având în vedere scopul cererii de reexaminare, respectiv îmbunătățirea actului normativ, nu se poate admite ca reexaminarea să aibă drept consecință adoptarea unei legi cu contradicții sau necorelări între texte, astfel că, în virtutea regulilor de tehnică legislativă, necesitatea coerenței reglementării impune completarea unor texte din lege care nu au făcut în mod expres obiectul cererii de reexaminare. Această practică este în beneficiul reglementării și nu afectează limitele reexaminării, admiterea unor obiecții din cererea de reexaminare putând antrena modificări cu privire la toate sau doar la unele dintre dispozițiile legii în cauză, ceea ce impune corelarea tuturor prevederilor acesteia, chiar prin eliminarea sau abrogarea unor texte. 13. Cu alte cuvinte, Curtea constată că, în aplicarea normei constituționale a art. 77, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Președintelui României, precum și cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor și coerența reglementării. În acest context, se impune a fi modificate chiar și unele dispoziții ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea. În cadrul acestei proceduri, în situația în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare dintre textele care au făcut obiectul cererii Președintelui României și celelalte dispoziții ale legii. Pentru aceleași rațiuni, dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziții concrete din lege, iar, în economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esențiale, întrucât constituie fundamentul reglementării, lipsa lor afectând însăși filosofia actului normativ, apare cu evidență faptul că înlăturarea, eliminarea lor va prejudicia întregul act și va conduce la respingerea legii în ansamblul său. 14. Având în vedere solicitările cuprinse în cererea Președintelui României, în temeiul prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora este unica autoritate legiuitoare a țării, Parlamentul poate adopta orice soluție pe care o consideră oportună şi necesară. Astfel, în urma reexaminării legii, Parlamentul poate admite în întregime sau parțial solicitarea, modificând în totalitate sau o parte din textele de lege cuprinse în cererea de reexaminare, precum și dispozițiile legii care se impun a fi recorelate, sau poate să respingă cererea de reexaminare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 991 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 682 din 6 octombrie 2008, sau Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013)." (Decizia nr. 30/2016, Decizia nr. 624/2016).

Așadar, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, întregul mecanism constituțional al reexaminării este guvernat de principiul colaborării loiale dintre Președinte și Parlament. Aplicat la dispozițiile art. 77 alin. (2) din Constituție, principiul constituțional al colaborării loiale dintre cele două autorități implică din partea Președintelui obligația de a formula o singură dată o asemenea solicitare către Parlament, pe de o parte, precum și necesitatea ca această cerere să fie motivată în substanțialitatea sa. La rândul său, Parlamentul are obligația de a dezbate legea în limitele cererii de reexaminare, analizând rând pe rând motivele invocate de Președinte, analiză ce se va realiza cu respectarea normelor constituționale și regulamentare aplicabile procedurii de legiferare. În limitele mecanismului procedural deschis prin cererea de reexaminare, Parlamentul poate lua orice decizie (de admitere, respingere, modificare/completare a textelor/legii supuse reexaminării).

În mod firesc, respectarea acestui cadru de acțiune trebuie să rezulte fie din actele procedurale întocmite de organele de lucru ale Camerelor (rapoarte sau avize ale comisiilor), fie din dezbaterile din Plen și/sau comisii. În absența motivelor de respingere se poate înțelege că cererea de reexaminare a făcut doar obiectul unei decizii politice, care deși justificate, este insuficientă pentru a predetermina caracterul pe deplin constituțional al unei dezbateri raportate la cadrul procedural deschis prin dispozițiile art. 77 alin. (2) din Constituție. În opinia noastră, un comportament loial al Parlamentului cu privire la cererea de reexaminare a Președintelui României nu exclude dezbaterea cu celeritate a acesteia (fiind chiar o cerință a regulamentelor parlamentare – art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 150 din Regulamentul Senatului), însă această dezbatere implică și o explicitare oricât de sumară a motivelor, a rațiunilor avute în vedere în Parlament, exprimate prin instrumentele procedurale de care acesta dispune (rapoarte/avize ale comisiilor, dezbateri parlamentare, puncte de vedere exprimate de grupurile parlamentare). În acest sens, elocvente sunt aceleași dispoziții regulamentare mai sus indicate, ce trimit la regulile procedurii legislative, atrăgând incidența acestora și în cazul procedurii în care urmează să fie soluționată cererea de reexaminare. Astfel, potrivit art. 67 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților, respectiv art. 74 alin. (2) din Regulamentul Senatului, raportul comisiei sesizate în fond va cuprinde propuneri motivate privind admiterea fără modificări a actului examinat, respingerea acestuia sau admiterea lui cu modificări și/sau completări.

Or, în cazul legii deduse controlului de constituționalitate, din raportul comisiei sesizate în fond (atât la Camera Deputaților, cât și la Senat) această motivare a respingerii cererii de reexaminare lipsește. De asemenea, din dezbaterile din Plenul Camerei Deputaților nu rezultă că aceasta a dezbătut motivele de reexaminare cuprinse în cererea Președintelui României. În opinia noastră, nici din dezbaterile Plenului Senatului nu rezultă o asemenea împrejurare, câtă vreme în cadrul acestora discuțiile s-au purtat în jurul unor aspecte procedurale, iar raportul comisiei sesizate în fond nu cuprindea nicio motivare a rațiunii respingerii amendamentelor formulate de senatori.

Absența oricăror motive de respingere a cererii de reexaminare în cadrul raportului comisiei sesizate în fond conduce la ideea că aceasta nu și-a îndeplinit rolul constituțional, cel statuat prin jurisprudența Curții Constituționale, de a organiza și de a realiza actele pregătitoare pentru Plenul fiecărei Camere. Această neregularitate procedurală ar fi putut fi suplinită în ipoteza în care în plen ar fi existat dezbateri specializate asupra motivelor cererii de reexaminare formulate de Președintele României. În Plenul fiecăreia dintre cele două Camere au existat dezbateri, însă acestea nu au vizat motivele cererii de reexaminare, ci tocmai acest viciu de procedură, respectiv imposibilitatea de a depune amendamente și inexistența motivelor pentru respingerea cererii de reexaminare.

În concret, în absența motivelor ce justifică respingerea punctuală a criticilor formulate de Președintele României, actul a cărui reexaminare s-a solicitat nu a beneficiat de o reală reexaminare. De aceea, se poate susține că în realitate, în lipsa unei dezbateri specializate limitate la motivele de reexaminare, nu a fost supus la vot actul normativ reexaminat, ci a fost supus la vot, pentru a doua oară, însuși actul normativ a cărui reexaminare s-a solicitat, inclusiv textele ce nu au făcut obiectul cererii de reexaminare, cu consecința încălcării limitelor reexaminării.

Președintele României și-a exercitat dreptul constituțional de a formula cerere de reexaminare în litera și în spiritul principiului colaborării loiale și al dialogului interinstituțional. A înaintat autorității legiuitoare argumente punctuale, concrete, cărora Parlamentul nu le-a răspuns, nici prin analiza în cadrul comisiilor, nici prin dezbaterile în cadrul Plenului fiecărei Camere. În spiritul aceluiași principiu constituțional, dar și ca expresie a raportului dintre două autorități publice cu legitimitate egală, corelativ Parlamentului îi incumba obligația minimală de a-și motiva soluția adoptată. Parlamentul avea această responsabilitate minimală cu atât mai mult cu cât prin cererea de reexaminare Președintele României semnalează că în conținutul legii criticate există norme ce trimit la o altă reglementare ce nu există (pct. 11 din cererea de reexaminare).

Cu atât mai important este ca Parlamentul să realizeze o veritabilă reexaminare prin contrapunerea unor motive, având în vedere că, potrivit noii jurisprudențe, sesizarea Curții Constituționale pentru motive de neconstituționalitate intrinsecă asupra dispozițiilor legale cuprinse în forma inițială a legii, anterioare cererii de reexaminare, ar fi inadmisibilă. Astfel, Curtea Constituțională a stabilit: „În această etapă a promulgării, în condițiile art. 77 alin. (3) din Constituție, critici de neconstituționalitate intrinsecă puteau fi formulate numai în privința dispozițiilor legale reexaminate; or, în cazul de față, ca urmare a respingerii cererii de reexaminare, nicio dispoziție legală nu a fost reexaminată, astfel încât nu puteau fi aduse critici de neconstituționalitate intrinsecă însăși dispozițiilor legale cuprinse în forma inițială a legii, anterioare cererii de reexaminare formulate. Astfel de critici puteau fi formulate în perioada 21 decembrie 2017-9 ianuarie 2018, interval temporar care cuprinde dies a quo data trimiterii legii spre promulgare şi dies a quem data expirării termenului ipotetic de promulgare, aspect ce se încadrează în ipoteza a treia din paragraful 70 al Deciziei nr. 67 din 21 februarie 2018, cu referire la termenul de 20 zile de promulgare, conform art. 77 alin. (1) din Constituție, dat fiind că termenul de promulgare a fost întrerupt, ca urmare a formulării în prealabil a unei alte obiecții de neconstituționalitate, soluționată prin Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018." (par. 33 din Decizia nr. 334/2018).

Menționarea rațiunilor pentru care se adoptă o anumită soluție în cadrul dezbaterilor din Parlament a cererii de reexaminare în limita obiecțiilor formulate de Președintele României este indisolubil legată de principiile ce decurg din prevederile art. 1 alin. (4) și (5) și ale art. 61 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 80 alin. (2) din Constituție, toate prin raportare la art. 77 alin. (2) din Legea fundamentală. Orice altă interpretare ar face ca reexaminarea cerută de Președintele României să fie pur formală, iar atribuția constituțională de care acesta dispune potrivit art. 77 alin. (2) ar fi golită de conținut.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară este neconstituțională.

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

KLAUS - WERNER IOHANNIS

  Fiți la curent cu ultimele noutăți. Urmăriți DCNews și pe Google News